mikudagur 12. juni 1996síða 13

Nr. 110 — 12. JUNI 1996 Í direkiorater, eller dele af disse i nogle nye central- administrative enheder, generaldirektorater“““. Også her er det principielt svært at være uenig, og det afgørende må være, hvad man vil opnå med reformen og hvordan det skal opnås Reformens forventede re- sultater er: rationaliserings- fordele, stærkere faglige mil- jøer og en klarere kom- pentancefordeling mellem de enkelte forvaltningsenhed- er lgen má vi erklære os prin- ciprelt enige, og der fore- ligger da ogsá en reel mulig- hed for disse effekter. Men vi er stærkt kntiske overfor analysens argumenter for de forudsætninger man mener er nødvendige, at ná de erklærede mål. Foruden budgetstyringen, så er den mest centrale for udsætning for at opnå de fastlagte mål, en massiv op- priontering af chefstillinger på centralt niveau. Man for venter endda at skabe et Større ledelsesmæssigt ove- rskud“", således at den nødvendige dialog mellem de centrale enheder og institut: onerne kan udbygges ad denne vej. Samtidig er det et klart formål at institutionerne over tid (via rammestyring- en) skal opnå en øget selvstændighed " Logikken må derfor sam- menfattes således: for at kunne decentralisere og ud- delegere (dvs. selvstændig- gøre institutionerne), må der først centraliseres. Denne paradoksale argumentation kan vi selvfølgelig ikke støtte, og dette kræver at vi uddyber vores kritik decentralisering. Der er ingen tvivl om, at overordnede beslutninger og planlægningsinstrumenter hører hjemme i central- forvaltningen, og at dette i pre kan give bespar elser. Men satses der så meg- et som FNC-rapporten lægger pá til, pá stærke chef- er og et effektivt økonomi- sstyringssystem hvorunder alle succeskriterier und- erlægges; bliver det umuligt at opnå de ønskede rationali- senngseffekter, bl a. fordi im- plementeringen af sådanne administrative styr- ingssystemer i sig selv er meget om-kostnings-tung.” Hvis problemerne í den færøske offentlige forvalt-- ning bunder í manglende ko- ordinering er det svært at se, hvordan en stærk cen-tral- isering i sig selv kan løse det problem. Decentrale enheder med klar kompetence og stærke netværk er teoretisk set langt mere effektive, bl.a. fordi man derved undgår bureaukratiproblemer = og opnår langt større fleksi- bilitet. Vi kan erklære os enige i, at en stærk ledelse er en mangelvare i den færøske forvaltning, men der findes bedre måder at styrke en ledelse på, end at cent- ralisere beslutnings-kom-pe- tencen omkring nogle få enke . Også her vil vi foreslå, at man stærkt op- prioriterer andre organisat'- onsmodeller og samarbejds- former. Vi kan heller ikke finde nogle forklaringer på, hvor dan man vil løse nogle af de centrale problemer i en stærk hierarkisk organisation, f.eks. konflikter mellem generaldirektøren og perso- nalet, når generaldirektøren samtidig fremstår som den ultimative konfliktløser! Hvordan slipper man f.eks af med en ubrugelig general- direktør? Vil en stærk central ledelse sikre, at ineffektive institutioner omdannes og dårlige ledere udskiftes? Hvordan sikrer man sig, at hierarkierne i-gen nedbrydes efter man har opnået de ønskede — effekter (cen- traliseret, som forudsætning for en decentralisering)? - Det er trods alt almindelig administrativ erfaring, at hie- rarkier er nemmere at opbygge end ned-bryde! Analysen henviser også til, at to trende præger moderne organisationsudvikling. nemlig forenklinger og hur tige ændringer. Selv om dette utvivlsomt er en sandhed med modifikationer vil vi blot tilføje, at netop nedbryd- ningen af stive administrative hierarkier præger de fleste skandinaviske forvaltninger Hermed har vi en diamentralt modsatrettet tendens til FNC- rapportens forslag til forøget centralisering Samtidig bør vi dog nævn- e, at FNC-rapporten af og til antyder visse betænkelig- heder ved centraliseringen, feks da der (dog uden yderligere analyse) argu- menteres med, at „Til gengæld kan den sam- lede (centrale red.) enhed blive ganske stor og i sig selv rumme koordinationspro- blemer." Vi skal dog medgive, at problematikken — omkring strukturændringerne er sær deles kompleks. Centrali- sering et sted kan f.eks. be- tyde decentralisering et and- et sted, og vise versa. Men ikke desto mere ærgeligt er det, at analysen ikke disk- uterer de forskellige pruble- mkomplekser nærmere, f.eks. undlader man diskussionen af udnyttelsen af de erfaringer man nød- vendigvis må have ude i dir ektoraterne/institutionerne (det ville være oplagt i for bindelse med den interne in- formationspolitik), om alle overordnede opgaver nød- vendigvis skal underlægges generaldirektoratet, hvordan ændringerne kan passe ind i den kommende kom- munalreform, etc., etc.. FNC-rapportens konkrete forslag til strukturændringer af den færøske centralad- ministration fremgår især af rapportens dele om „Bygn- aðarbroytingar í landsfyrisit- ingini“ samt í „Niðurstøður“. C-rapporten foreslår at der oprettes 6 generaldirek- torater, hvor Løgmansskriv- stovan bl.a. varetager admi- nistrative koordineringsop- gaver og Fíggjarmálastynð bl.a. varetager økonomiske koordineringsopgaver. Stru- kturændringerne er tydeligvis kun den første etape af en total forvaltningsreform, idet rapporten ikke nærmere diskuterer sammenlæggelser eller nedlæggelser af insti- tutioner (hvoraf en del bliver betegnet som direktorater, under den nuværende struktur). Dog inddrages tíðindablaðið + 5/* NM besparelser som en given forudsætning i det videre arbejde. At der kan opnås besparelser — via — sam- menlægninger og omstruk- tureringer er ren logik, som vi selvfølgelig principielt er enige i Den gennemgående linie bag strukturændringerne er, at alle overordnede planlæg- nings- og udredningsopgav- er underlægges generaldir ektoraterne. Nogle af for slagene er sandsynligvis og- så en nødvendig forudsæt- ning, og vi vil berøre nogle enkelte af dem Økonomistyringen = har været et klart problem i den færøske administration, og det må skønnes at være nød- vendigt at opprioritere kon- sekvensberegninger og andre økonomiske redskaber, som kan forbedre den ov- erordnede økonomistyring. I Fíggjamálastyrið skal de tunge øknomiske opgaver koncentreres og her varetages de tunge — økonomiske funktioner. Her vil der helt klan være nogle gevinster at hente ved en omstruktur ering Det virker også at være en ganske god idé at oprette et selvstændigt erhvervs- direktorat”, som bevidst er tænkt som en adskillelse af spørgsmål og opgaver om- kring industri-, landbrug-, handel og udvikling fra den tunge fiskeridel. En opprior iternng af andre erhvervs- muligheder end fiskeriet er ganske enkelt en nødvend- ighed for det færøs-ke sam- fund, og derfor også en idé vi kan tilslutte os. Man kan dog stille en lang række spørgsmål ved, om en del af de tænkte gene- raldirektoratsopgaver ikke bedst bliver varetaget ude i institutionerne. Det er også et relevant spørgsmål, om man ikke centraliserer så mange opgaver, at fordelene ved omstruktureringen går tabt. Dette er dog problemer der kan løses gennem udredningsarbejde i for bindelse med selve organisa- tionsudviklingen, som skal foregå over en årrække. Det store spørgsmål bliver så- ledes, hvordan FNC-pro- jektet opfatter organisations- udviklingen. Politiske embedsmænd Den overordnede hensigt med selve strukturændring- eme er at opnå analytisk slagkraft og %edre koordi- nering, men samtidig også at præcisere og definere de bureaukratiske kommando- veje, for derigennem at få klarere strukturer og beslut- ningskompetancer i forvalt- ningen. Vi er enige i nød- vendigheden af en klarere opdeling af forvaltningen, og vi opfatter derfor principielt enhedsmodellen som en god idé. Men det afgørende pro- blem ligger i selve filosofien bag omstrukturerings- , som går ud på at pr en betydelig magt og ompetence hos general- direktørerne, som desuden får til ve at være selve drivkraften i omstrukturer ingerne fremover. Hvert irektorat har således sin „generalchef“ øverst i hierarkiet, som refererer direkte til lands- styremanden. General- direktøren for ,Løgmans- skrivstovan“ har end-videre funktion som „Forstjóri“. Dette betyder, at ved- kommende foruden den dag- lige ledelse af general- direktoratet, også bliver ko- ordinator for hele central-ad- ministrationen, lagmandens nærmeste rådgiver, samt varetager opgaver der karakt- eriseres som administrativt tilsyn”. Forstjórin får dermed nærmest en funktion som „super-de-partementschef“, og det má anses som særdeles vanskeligt at finde en person der kan opfylde de faglige- og personlige kvalifikationer, som en så stærk position kræver Ved at oprette nogle chef- stillinger med en så stor magt som FNC-rapporten lægger op til, er man stiltiende på vej til grundlæggende at omdefinere den færøske offentlige forvaltning. Gen- eraldirektørerne får tilsyneladende også en funktion som politiske spar- ringspartnere for den enkelte landstyresmand, idet de bliver det primære for bindelsesled mellem polit- ikeme og forvaltningen FNC-rapporten lægger her med op til en kombination af departementchef-funktionen (som vi kender den fra Danmark) og statssekretær- funktionen (som vi kender den fra Norge). Debatten om statssekretærer har været fremme i Danmark, og her ytrede man stor be- tænkelighed ved at indføre disse politiske embedsmænd i den danske central- administration. Samtidig bør vi bemærke, at procedur ereglerne for sagsforberede - Isen fra generaldirektoraterne til landsstyresmanden, ikke tager højde for problemet. I denne forbindelse vil vi endvidere erindre læseren om de erfaringer, som er gjort med akademiske rådgivere for færøske politik-ere. Det er pnmært lagmanden der har nydt godt af denne, i det seneste års tid (forstjórin og lagmandsfuldmægtigen), men erfaringerne er desværre forholdsvis negative. Der er begået flere alvorlige fejl fra lagmandens side, gennem det seneste år, som direkte kan føres tilbage til den rådgivning han har fået. Det bedste nyere eksempel er fremgangsmåden i forbind- else med ansøgningen om til- lægsbevillingen til finans- loven, der skulle financiere generaldirektørernes = løn. Sagen blev forhalet til efter lagtingssamlingens afslut- ning, sandsynligvis for at undgå en politisk obstruktion af hele reorganiserings- projektet. Dette viste sig at være en "meget dårlig idé, og dertil kommer den forhenværende finansministers påstand om, at „forstjórin“ direkte har vildledt ham i forbindelse med et bilag til finansud- valget (Søsialurin 4.6.96). I dansk sammenhæng, ville dette lynhurtigt have udviklet sig til en såkaldt stor politisk Selv om vi forestiller os, at der bliver indført et syst- em, med en stærk magtkon- centration til generaldir ektørerne, så står vi stadig- væk tilbage med et betragte- ligt legitimationsproblem. Alene en flygtig gennemgang ingar af „Viðmerk frá arþeiðsbólkunum“ viser, at det bliver ganske svært at løse det centrale legitimati- onsproblem. Alle ændringerne vil afhænge af hvordan koordineringen med institutionerne vil forløbe. En ting er, at den hidtidige er- faringsdannelse= ude í institutionerne ikke har været inddraget i særlig høj grad i rapponen. Et helt andet og langt mere uvist problem står tilbage, nemlig den fremtidige magtkamp mellem general-dir- ektoraterne og det man kan betegne som „street-level“ bureaukratiet, som netop udspringer af, at man ikke har fået løst selve legitimations- problemet. Vi må derfor vende tilbage til det grundlæggende problem i FNC-rapporten, nemlig manglen på analyser af sammenhængen mellem de mange delforslag, og for slagene til de overordnede strukturændringer af forvalt- ningen, samt manglen på en analytisk forbindelse mellem rapportens analyser, og de strukturændringer der anbefales. Dette medfører en afgørende svaghed i kob- lingen mellem rapportens analyse og dens konklu- sioner. Dermed fremtræder selve forslaget til struktur ændringer også løst, og står og falder med ansættelsen af generaldirektørerne. Dette bliver et alt for svagt ud- gangspunkt til så store ænd- ringer i forvaltningen, som der lægges op til. Konsekvenserne af kom- misoriets bredde har nød- vendigvis været, at FNC- rapporten handler om meget mere end strukturændringer i den færøske offentlige for- valtning. Udover forslagene til strukturændringer, inde- holder rapporten en række konkrete forslag, hvoraf mange af dem isoleret set ser helt fomuftige ud. Vi vil derfor ikke konkludere, at FNC-rapportens store svag- heder er ensbetydende med, at den er totalt fortejlet så- ledes som mange andre kom- mentatorer har konkluderet, selv om den er behæftet med alvorlige fejl. smroglige innesationer ar adskillige gange Vi påpeget, hvor let det er at tabe overblikket ved læsningen af rapporten, på grund af dens uoverskuelige struktur Det er i sig selv kritisabelt, men derudover afslører FNC's forord også, at man bevidst har tilstræbt at forvirre læseren endnu mere. Man har nemlig besluttet sig til at ind- føre en række nye færøske betegnelser, både for nye samt eksisterende enheder og funktioner. En absolut grundregel i forbindelse med konsulent- virksomhed er, at afrapport- eringen bestræber sig på at ide læseren gennem stof- et, med så få misforståelser som muligt. De sproglige innovationer som FNC-rap- porten præsenterer, virker i sagens natur diamentralt modsat denne grundregel, i- det de fjerner en række be- grebsmæssige nuancer (bare tænk på de mange betyd- ninger af ordet „styri“) og forvirrer og irriterer læseren (feks. at „skrivari“ nu skal Samtidig er rapportens sprogpolitik særdeles inkon- sekvent, idet man f.eks. har 13 oversat ordene departe-ment og direktorat, men ikke ordene „departementalu uppgávurnar“ og „direktorat- suppgávur“. Derudover optræder í eks. begreber som Iinitiativskylda”, „cost-bene- fit kanningar“, í deres kendte form. Udover det kritisable í at forplumre rapportens egent- lige formål gennem sproglige innovationer, vil vi blot eri- ndre den ansvarlige om, hvilket kontroversielt spørgs- mål sprogpolitikken er på Færøerne. Vi undrer os også over, hvad der kvalificerer de to anvendte „sprogcensorer“, frem for en række andre færøske filologer Hvis man partout skal bruge tid på den slags arbejde, ville det så ikke være rigtigt at begge sider i den akruelle færøske sprog- strid var ræpresenteret? FNC har næppe forudsæt- ninger til at forstå, hvor kon- troversielt emnet er på Fær øerne, og vil vil derfor betegne initiativet som dår lig rådgivning fra hans fær øske stab. Lys i mørket Til trods for vores kritiske holdning til selve struktur ændringerne er det vores op- fattelse at FNC-rapporten indeholder en del værdifulde redskaber til forbedring af cen offentlige forvaltning. som i selv bør værdsættes Det gælder især de del- forslag der ligger uuenfor selve de strukturelle omstillingsplaner, f.eks.: for- slag til ny personalepolitik sagsprocedurer mellem politikerne og centralad-mi- nistrationen, intern infor- mationstjeneste etc. Desuden indeholder FNC- rapporten også nogle andre ganske udmærkede forslag, som ikke relaterer direkte til centralforvaltningen, = og heller ikke får nogen uddybende behandling i rap- rten. Måske er dette sagen til, at de hidtil er oversete i den hidtidige op- hedede debat om rapporten. I hvert fald fortjener de at blive fremhævet. Det gælder f.eks. forslaget til oprettelse af en „Náttúru- og búnaðarstova“?' , som vil medføre en sammenlægning af en række institutioner ind- enfor der varetager miljøhensyn, herunder også landbrug, hvorved der antag- es at kunne —> opnås nyprioritering på dette om- råde. Det gælder også forslaget til en opstramning og for nyelse af de videnskabelige institutioner på Færøerne. Der foreslås konkret opret- telse af et forskningsråd, ø;”- et formelt samarbejde me:- lem institutionerne, som både kan styrke den samlede forskningsindsats og for bedre forholdet mellem dis- se enheder og, central- administrationen Som et sidste punkt kan nævnes forslaget om, at gen- vurdere alle fonde og er hvervsfremmeforanstaltning- er. Heri ligger et meget stort arbejde, som bør få en ganske høj prioritering, hvor re- formen især bør satse på udvikling af nye alternative erhvervsmuligheder og - projekter udenfor fiske- rierhvervet, feks. via en central udviklingsfond. Efter vores opfattelse vil det være muligt at gennem-